行政合同中的行政优益权与相对人的信赖利益保护

------A公司诉国土资源局土地使用权出让合同纠纷

           （河南苗硕律师事务所，赵振华 寇慧慧 ）

行政合同，也叫行政契约，指行政机关作为主体，与行政相对人订立关于民事权利义务的协议。行政主体签订行政合同，是为了实现行政管理的目标，因此行政合同是一种新型且重要的行政管理手段。因此，在合同履行方面，行政主体享有行政优益权，具体表现为对行政合同的解释权、监督权、指挥权、单方变更权和解除权。当然，行政主体只有在公共利益的需要或法律政策的重大调整，必须变更或解除时，才能行使这一单方变更或解除权，给由此给相对人造成损害的，要予以合理补偿。

立法中，行政主体对行政优益权的行使缺乏必要的法律规制和制度约束，行政主体在行政管理活动中必然会有逾越权力边界、任意行政的行为产生，导致行政合同履行过程中大量出现行政优益权被滥用的问题。行政优益权的滥用必然涉及到对行政相对人合法信赖利益的保护。在现代法治政府的管理下，行政相对人对于行政主体的信赖度越高说明这个政府法治化程度越高，也就是说，作为行政合同一方当事人的行政主体同样要有契约精神，要讲信用、守承诺。这对于防止行政主体在行政管理过程中的出尔反尔行为可能给行政相对方合法权益造成损害起着特别重要的作用。

实践中，人民法院所受理的行政合同纠纷案件中有相当一部分就是因行政主体以享有行政优益权为由单方变更、解除合同而引起。

【案情介绍】

   2009年11月26日，A公司通过竞买方式获得了一块国有建设用地使用权，并依法与国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。根据该国有建设用地使用权挂牌《出让须知》注意事项及要求第（十一）条：“该国有建设用地是由某建设投资公司国有土地证项下的部分土地和某厂土地组成。周边边角地以及该建设投资公司国有土地证项下的剩余土地（以下简称“剩余土地”），由所在区政府做好拆迁、安置及征收补偿工作。竞得人须按照该区域完整的控制性详细规划及现出让宗地的成交价补交出让金，国土资源局在土地征收、收购及拆迁、安置、补偿到位后，为竞得人办理供地手续，竞得人进行开发建设。”2016年7月1日A公司向国土资源局申请按照成交价办理周边边角地以及“剩余土地”的受让手续，国土资源局拒绝按照原成交价办理，坚持按照现行评估价执行；后A公司于向国土资源局出具律师函，要求其按照合同约定价格办理土地受让手续，又被拒绝。

  据此，2017年2月，A公司向人民法院提起行政合同诉讼：要求国土资源局依法履行合同义务，按照原合同约定价格办理周边边角地和“剩余土地”的出让手续，并赔偿因其未及时出让该土地造成的损失。

   国土资源局辩称：《出让须知》注意事项及要求第（十一）条是附条件民事法律行为，A公司作为国有建设用地使用权竞得人，应当在当时或合理期限内按成交价先行缴纳边角地及剩余土地的出让金，但在其竞得之后长达七年之久，一直没有缴纳相应的出让金，根据《合同法》第四十五条的规定，应视为条件不成就；且国土资源局无法按照原成交价与A公司签订出让合同符合公共利益，因为时隔七年之久，基准地价及房地产行情发生巨大变化，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十条规定，土地属于国有资产，不得低于基准地价，应按照交付时的新价格执行，即按照现行评估价执行。既然A公司请求的基础事实不存在，损失也无从谈起。

【判决结果】

  人民法院审理认为，《出让须知》作为国有建设用地使用权挂牌出让文件之一，应当是该宗地出让合同的组成部分，各方当事人就应当按照约定全面履行自己的义务，因此原告作为竞得人，享有按照原合同约定价格受让周边边角地以及剩余土地的权利；原告对于自己所受的损失没有任何证据证明，在没有取得周边边角地和“剩余土地”的使用权的情况下，将上述土地不确定的预期商业利益作为自己的损失没有事实和法律依据，原被告双方均不服法院判决，均提起了上诉。

【案例评析】

在本案中，国土资源局以A公司未在当时或合理时间内缴纳出让金，以及时隔七年之久按照原价办理出让手续不符合公共利益为由拒绝为A公司办理出让手续，事实上就是在合同履行过程中，国土资源局单方行使变更权，使作为合同相对人的A公司的合法权益受到损害。

行政主体有权依据国家法律、法规、政策的变化及社会经济形势的变迁而单方面变更或解除合同，但是，要遵循以下几点：

第一，确属公共利益的需要。其实，无论是《宪法》，还是《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》均没有具体明确规定什么是“公共利益”，结果导致"公共利益"成为行政主体滥用行政权力的普遍借口，也往往成为行政主体单方变更、解除行政合同，不当行使行政优益权最普遍而常用的理由。所以，作为牺牲合同相对人合法权益因由的“公共利益”，应视为一种特别选择的公共利益，一种紧急的公共利益，一种重大的公共利益。有学者对其进行了划分式的界定，即公共利益是指国务院、省级人民政府批准的公共秩序、公共安全方面的政府项目、军事项目；国家重点扶持的能源、交通、水利等项目；地方基础设施和公益事业项目；战争、救灾等紧急社会状态；法律、行政法规规定的其他公共项目所内在的公民总体最基本的需要。

而本案中国土资源局所辩称的符合“公共利益”，理由是合同签订之初和A公司主张权利之时，国有土地使用权价格因市场行情变化出现了价差，让按照原土地出让价格显然违背了公平原则，违背了公共利益。但是当时原告作为竞得人，执行的不是政府指导价，而是设有底价的最高竞买价。因此，此处所述与前文所称“公共利益”明显不属于同一等级，其内涵不足以涵盖“符合公民总体最基本的需要”。

第二、情势变更原则。行政合同所具有的私法属性、契约性质，决定了《合同法》的有关规则在行政合同中同样可以适用。情势变更原则在行政合同中，主要体现在合同签订之后，原有的缔约条件或环境发生了不可预见或不可归责于当事人的变化，比如法律的修改、新政策的出台，导致继续履行原合同成为不必要或显失公平性。

作为土地行政主管部门，国土资源局完全能够预料到土地的征收 、收购、拆迁和补偿等工作需要一定时间，在此过程中土地价格会随着市场发展发生变化的情况，既然做出承诺，表示其愿意接受相关市场风险，因为《出让须知》国土资源局预先承诺的内容以及其作为国家行政主体的身份，足以使善意相对人A公司有理由相信国土资源局会履行其挂牌承诺，并基于此参加挂牌，若国土资源局违反其挂牌承诺，以所谓的“公共利益”为由主张变更土地价格，明显有违诚实信用原则。

第三，仅限于解除与公共利益紧密相关的条款。

第四，因变更或解除合同给相对人造成损失的，应给予补偿。

因此， 上述案例中，行政主体单方变更行政合同的理由是不能成立的，行政优益权明显被滥用，不但侵害了行政相对人的合法权益，而且影响了行政合同的正常履行和行政管理目标的顺利实现。

因此，有必要对行政优益权的行使通过司法审查给予控制及约束。但是无论如何，滥用行政优益权的现象不可能会完全杜绝，所以建立完善的救济制度是很有必要的。

第一，行政复议。行政主体行政优益权的适用必定会涉及到合同相对人合法信赖利益的保护，因此，行政机关决定行使优益权的时候，有必要说明做出决定的理由和依据，并给不服行政主体决定的合同相对人以申诉的权利。必要时，可以对行政主体的行使行政优益权的决定进行听证，并允许行政合同的相对一方展开辩论，为其提供表达自我意见的途径，确保行政主体行使行政优益权的决定科学、民主，同时最大限度地保障行政合同相对一方的权利和权益。

第二，行政诉讼。最新修订的《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围进行了扩大，涉及土地等自然资源所有权或者使用权，农村土地承包经营权也被纳入行政诉讼受案范围。虽然部分行政合同被纳入到了行政诉讼的范围之内，但是相对于整个行政合同而言，这仍是少数部分，有必要将整个行政合同纠纷纳入到行政诉讼的受案范围。另外，在举证责任方面应该实行举证责任倒置由行政主体对自己行为的合法性提供证据，院在审理案件时应该考虑到行政合同的特殊性，审判依据应当扩宽范围。行政合同吸收了民事合同的契约精神，融入了更多私法的元素。因此在行政合同的行政优益权引起的纠纷中，应当将一些私法的规则也纳入其中，不能仅以行政诉讼的规则作为唯一的依据。

第三，行政调解。在国外，有很多是通过仲裁、调解来解决行政合同中行政优益权所引起的纠纷，但我国行政纠纷一般不适用协商调解的方式解决。因为，行政优益权的适用情由必定是公共利益，而公共利益是不允许双方协商的。然而，行政合同相较于其他行政行为具有更大的自由裁量性，每一起行政合同的纠纷都会有不同的特点，如果仍然像针对一般行政行为的诉讼那样，就会陷入机械化的局面。

【结语】

国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门即国土资源局与土地使用者签订，由国土资源局对合同的履行进行监督和管理，并有权对土地使用者不按合同约定开发利用土地、改变土地用途等行为进行纠正和处罚，鉴于其这一行政优益权，国土资源局除了出于公共利益必须以外，更应按照约定的明确的权利义务关系履行合同，不能以自己单方意志强加给相对一方。而土地使用者作为相对人，对于国土资源局的决定或行使的行政优益权，如果认为其不符合合同约定和公共利益损害了自己的合法权益时，要及时行使权利，必要时寻求行政或司法救济，避免日后出现更多更大的合同争议，减少不必要的费用和损失。

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